È stato corretto approvare i trattati UE con il procedimento previsto per la ratifica dei trattati internazionali?

Introduzione - I trattati internazionali e la loro ratifica

I trattati sono fonti del diritto internazionale con cui due o più stati decidono di regolare i propri rapporti in una determinata materia. La ratifica dei trattati internazionali avviene secondo le norme dell’art.80 e dell’art.87, comma 8, della Costituzione.

L’articolo 80 stabilisce che “Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi”

Una volta autorizzata, la ratifica è formalmente atto del Presidente della Repubblica. L’articolo 87, comma 8, infatti, prevede che il Presidente della Repubblica “accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra, l'autorizzazione delle Camere”.

Questo processo è necessario poiché il diritto internazionale non è automaticamente vincolante nel nostro ordinamento interno senza un atto di recepimento.

La ratifica dei trattati UE – il contrasto tra forma e sostanza

Anche i trattati UE, come il Trattato sull’Unione Europea (TUE) e il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), sono stati ratificati a norma delle citate disposizioni costituzionali.

Tuttavia, seppur i trattati dell’UE sono per loro natura trattati internazionali, si distinguono per la caratteristica sovranazionale e per il fatto che creano un ordinamento giuridico integrato che prevale sul diritto nazionale in determinati ambiti (principio del primato del diritto UE).

Pertanto, se è indubbio che dal punto di vista prettamente formale può essere stato corretto approvare i trattati UE con il procedimento dell’articolo 80 della Costituzione, dal punto di vista sostanziale sussistono forti dubbi. I trattati UE, infatti, sono trattati internazionali anomali, unici nel loro genere, poiché operano un vero e proprio trasferimento di sovranità verso un’entità esterna allo Stato. Con la loro ratifica nuove norme giuridiche entrano a far parte dell’ordinamento interno statale e, grazie ai principi del primato del diritto UE e dell’effetto diretto, sono immediatamente applicabili nei sistemi giuridici nazionali, vincolando non solo lo Stato ma anche i cittadini e il potere giurisdizionale, senza necessità di ulteriori interventi legislativi. Questo trasferimento di sovranità e la creazione di norme con effetto diretto nell’ordinamento interno distinguono i trattati UE dagli altri trattati internazionali, rendendo il loro impatto nell’ordinamento giuridico interno molto più profondo rispetto a quello di tutti gli altri patti internazionali.

La ratifica dei trattati UE determina uno stravolgimento del diritto interno.

La cessione di sovranità in ambiti sempre più estesi e la sudditanza del diritto interno rispetto a quello sovranazionale dell’UE suscita forti perplessità circa l’utilizzo - anche per i trattati UE - dello strumento della ratifica dei trattati internazionali, poiché l’articolo 80 della Costituzione non è stato concepito per gestire un’operazione di così profonda trasformazione come l’adesione all’UE. 

Del resto il procedimento di ratifica dei trattati è ben diverso da quello di formazione di una legge nazionale. Infatti, il trattato è un testo "chiuso" a livello internazionale, mentre una legge ordinaria è il prodotto del legislatore nazionale in seguito ad un procedimento lungo e articolato che consente discussioni, proposte ed è suscettibile di emendamenti lungo tutto il suo iter, mentre il trattato non è suscettibile di emendamenti.

Modalità alternative di approvazione dei trattati UE

Constatato che i trattati istitutivi non sono semplici trattati internazionali, ma sono fonti di diritto pattizio che fondano un nuovo ordinamento giuridico i cui organi sono in grado di produrre norme giuridiche valide ed efficaci indipendentemente da qualsiasi consenso ulteriore, non può non concludersi  con il convincimento che lo strumento della ratifica dei trattati internazionali non era lo strumento idoneo da utilizzare con i trattati istitutivi dell’UE.

La portata di patti, trattati, convenzioni internazionali, che modificano di fatto l’assetto dei poteri dello Stato e il rapporto tra ordinamento nazionale e sovranazionale, non paiono giustificare l’adozione di una procedura di ratifica standard che non sembra corrispondere alla portata costituzionale di tali atti.

I trattati UE, trasferendo competenze sovrane a un’organizzazione sovranazionale, avrebbero dovuto richiedere per la loro approvazione un procedimento più solenne e impegnativo, come un procedimento di revisione costituzionale ai sensi dell’articolo 138 della Costituzione, con eventuale referendum confermativo in caso di mancato raggiungimento della maggioranza qualificata dei 2/3.

In subordine, dovendosi ritenere i trattati UE come una modifica implicita della Costituzione, pur ricorrendo all’articolo 80 Cost., quantomeno si sarebbe dovuto prevedere un referendum consultivo per garantirne una legittimazione popolare diretta. In Italia, non essendo consentito il referendum di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali (a norma dell’articolo 75, comma 2), sarebbe stata auspicabile una riforma costituzionale preliminare che avesse disciplinato la questione.

In conclusione, le perplessità sopra descritte evidenziano una criticità tra forma e sostanza: formalmente, il procedimento dell’articolo 80 Cost. è stato rispettato, sostanzialmente, però, esso non pare essere adeguato a cogliere la portata “rivoluzionaria” dei trattati UE, che vanno ben oltre la semplice regolazione dei rapporti tra Stati.  In definitiva, si è preferito chiudere gli occhi e accontentarsi dello scudo formale offerto dalla apparente natura di meri trattati internazionali dei trattati Ue.